Concessioni Portuali: Tesi di Dottorato

Questo paragrafo approfondisce le competenze delle autorità portuali e il loro rapporto con il demanio marittimo nella gestione dei porti commerciali. Gli articoli 163 e 165 del Codice della Navigazione vengono analizzati per definire il ruolo dei capitani e ufficiali di porto nella sorveglianza e nella sicurezza dei porti, inclusa la regolamentazione dell'ingerenza nelle aree commerciali (docks). L'articolo 165 specifica come, nei porti con gru o altri meccanismi per il carico/scarico merci installati dal Municipio, dalle Camere di Commercio o da altri enti, l'esercizio di tali meccanismi debba essere regolato in accordo con l'ufficio del porto, al quale spetta la sorveglianza di polizia sia sulle macchine sia sulle persone addette. Il testo prosegue descrivendo come tra le opere di interesse per la navigazione e il commercio marittimo siano incluse tutte quelle che facilitano il carico, scarico, deposito e trasporto delle merci. La realizzazione di tali opere nelle aree portuali o demaniali marittime richiede il consenso preventivo del Ministero dei Lavori Pubblici, che approva i progetti, e le relative concessioni sono soggette alle disposizioni del Codice per la Marina Mercantile e al relativo regolamento. Si cita l'esempio del Consorzio del Porto di Genova, il cui regolamento prevede la costruzione di magazzini e l'installazione di meccanismi per il carico e lo scarico delle merci, salvo che non si faccia affidamento all'industria privata.

Il documento evidenzia una discrepanza tra la normativa e la prassi nella gestione dei porti commerciali italiani. Nonostante l'introduzione del Codice della Navigazione, nei porti maggiori continuava ad applicarsi il regime previsto dalle singole leggi istitutive degli enti portuali. Questi enti, a volte, si occupavano direttamente delle operazioni di carico, scarico e movimentazione delle merci, limitando o escludendo l'intervento di imprese private. Il testo cita esplicitamente il caso del porto di Venezia, il cui esercizio commerciale era affidato al Provveditorato al porto, un'azienda autonoma dipendente dal Ministero delle Comunicazioni, con attribuzioni specifiche nella gestione delle operazioni di sbarco, imbarco, trasbordo, deposito e trasporto delle merci, compresa la disciplina delle prestazioni della mano d'opera. Il Provveditorato gestiva anche depositi franchi, magazzini generali e altri stabilimenti in zone demaniali marittime, sempre nel rispetto delle leggi doganali. Un altro esempio è quello dei Magazzini generali di Trieste, la cui azienda aveva il compito di gestire l'esercizio commerciale esclusivo degli impianti portuali, inclusi rive, moli, hangar, binari e gru, sia nei porti franchi sia nella parte del porto doganale provvisto di hangar. L'azienda si occupava anche del carico, scarico e deposito di merci e dell'esercizio ferroviario merci, oltre alla manutenzione delle opere affidate alla sua gestione. La gestione degli apparecchi di carico e scarico poteva essere affidata direttamente alla Capitaneria di porto o concessa a privati.

La Legge 84/94 rappresenta un punto di svolta nella regolamentazione delle attività portuali italiane, introducendo la figura delle imprese terminaliste. Questi nuovi attori del settore sono definiti come soggetti capaci di gestire l'intero ciclo operativo dei servizi relativi alla merce, dal suo sbarco all'imbarco, e dispongono delle risorse umane e strutturali per sviluppare i traffici marittimi del porto. L'introduzione delle imprese terminaliste segna un cambiamento significativo rispetto al sistema precedente, dove la gestione delle operazioni portuali era spesso appannaggio diretto di enti pubblici o aziende statali, con limitata o assente concorrenza privata. L'articolo 18 della legge 84/94, in particolare, assegna all'Autorità competente la responsabilità di concedere in concessione alle imprese terminaliste le aree demaniali e le banchine all'interno del porto. Questo passaggio evidenzia una maggiore apertura verso la privatizzazione e la liberalizzazione del settore portuale, in linea con le tendenze economiche del tempo, ma ancora sconosciuta al Codice della Navigazione. La legge prevede che le imprese terminaliste ricevano spazi riservati per le loro operazioni, una disposizione fondamentale per la loro operatività.

L'analisi prosegue approfondendo gli obblighi delle imprese terminaliste concessionarie. Oltre al pagamento del canone per l'utilizzo delle aree demaniali, il concessionario assume l'obbligo contrattuale di garantire una produzione di servizi portuali a ciclo integrale e continuativo. Questo implica una gamma completa di prestazioni che coprono l'intero ciclo operativo collegato alla partecipazione del vettore marittimo, considerando le tecnologie e le caratteristiche strutturali del bene demaniale concesso. Il documento evidenzia che l'obbligo del terminalista è più ampio e articolato rispetto a quello di un semplice concessionario di spazi pubblici. La normativa, tuttavia, non fornisce un quadro sistematico esaustivo delle attività esercitabili dal concessionario. Mentre la possibilità di svolgere tutte le operazioni portuali per le quali è autorizzato (se la concessione riguarda aree e banchine) sembra chiara, la questione è più complessa per i servizi portuali specialistici, introdotti dall'art. 16 della legge 84/94 e dalla legge 136 del 2000. Questi servizi, complementari e accessori al ciclo delle operazioni portuali, sono individuati dalle autorità portuali. Il testo cita un'opinione dottrinale secondo cui il terminalista potrebbe svolgere anche tali attività, altrimenti dovrebbe terziarizzare il servizio, anche se questo obbligo non è espressamente imposto dalla legge. Infine, il comma 7bis dell'articolo 16 esclude dall'ambito di applicazione della legge i depositi e stabilimenti di prodotti petroliferi e chimici allo stato libero, siti in ambito portuale.

Questa sezione analizza la controversa natura giuridica delle concessioni portuali, esplorando il dibattito dottrinale e giurisprudenziale sulla loro classificazione. La questione centrale è se debbano essere considerate atti amministrativi unilaterali o contratti bilaterali. La prospettiva tradizionale le inquadra come concessioni di beni pubblici, riconducibili all'articolo 36 del Codice della Navigazione. Tuttavia, alcuni autori contestano questa visione, sostenendo che le modalità di rilascio e le funzioni delle concessioni vanno oltre un semplice uso delle aree demaniali. L'obbligo del concessionario non si limita al pagamento del canone, ma include l'esercizio di una specifica attività sottoposta al controllo costante delle Autorità portuali. La funzione della concessione è spesso circoscritta allo svolgimento di operazioni portuali, suggerendo una ricostruzione dell'istituto che vada oltre la prospettiva tradizionale. Il documento menziona l'influenza della dottrina precedente all'entrata in vigore dell'articolo 18 della legge 84/94, dove le concessioni alle imprese che svolgono operazioni portuali (artt. 111 cod. nav. e 201 reg. nav. mar.) erano considerate concessioni di aree portuali attrezzate per l'imbarco e lo sbarco. L'analisi considera anche la prospettiva della Commissione Europea, che evidenzia l'obbligo di trasparenza e concorrenza nelle procedure di concessione, anche in assenza di una specifica normativa comunitaria in materia.

Il paragrafo approfondisce l'interpretazione giurisprudenziale delle concessioni portuali, focalizzandosi sul contributo della Corte di Cassazione e del Consiglio di Stato. Viene discussa la riconducibilità dell'istituto concessorio alle concessioni di beni pubblici, evidenziando le divergenze dottrinali su questa classificazione. Si sottolinea che alcuni autori considerano insoddisfacente la semplice qualificazione come concessione di beni pubblici, a causa delle modalità di rilascio e del controllo costante da parte delle Autorità portuali. Il documento evidenzia l'importanza di una ricostruzione che valorizzi aspetti non considerati dalla prospettiva tradizionale. La giurisprudenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione viene citata, specificando che la convergenza di un negozio unilaterale e autoritativo dell'Amministrazione con una convenzione attuativa (contratto) non altera la natura concessoria dell'istituto, giustificando la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Si fa riferimento anche all'insegnamento della Corte Costituzionale e a diverse sentenze che evidenziano l'importanza della finalità produttiva delle aree portuali e la preponderanza dell'attività economica e imprenditoriale rispetto al regime demaniale nella disciplina portuale. L’analisi considera infine la distinzione tra giurisdizione amministrativa e ordinaria in base alla natura del bene concesso (demaniale o disponibile) e all'oggetto della controversia (concessione o corrispettivi).