Liberalizzazione Ferrovie Regionali

Il documento introduce un cambiamento di paradigma nell'azione pubblica, passando da un modello di interventismo statale a uno di regolazione. Lo Stato si ritira dalla gestione diretta, affidando ai privati e al mercato – guidati da una regolazione pubblica – il compito di raggiungere gli obiettivi prefissati. Questo nuovo approccio si contrappone ai regimi di riserva e monopoli pubblici. Le motivazioni sono sia normative (affermazione della centralità dell'individuo e del rispetto della sua autonomia, anche nella tutela dell'interesse generale) sia descrittive (insostenibilità finanziaria della gestione pubblica, inefficienze e sprechi). Questo passaggio giustifica l'adozione di politiche di liberalizzazione che introducono la concorrenza regolata nei mercati.

Il testo evidenzia la confusione concettuale spesso presente nella narrazione del rapporto tra pubblico e privato. Si distingue tra la privatizzazione di un ente, che riguarda la proprietà (pubblica o privata) e il regime giuridico (pubblicistico o privatistico) che lo regola, e la privatizzazione di un mercato, che implica generalmente la rimozione della riserva pubblica nella gestione di un servizio. L'articolo 43 della Costituzione italiana prevede la possibilità di riservare un servizio ad alcuni soggetti, escludendo l'iniziativa economica privata. Tuttavia, questa riserva non è immutabile e la sua rimozione, insieme al conseguente protagonismo del mercato, costituisce un processo di liberalizzazione che, se di successo, porta alla privatizzazione del mercato. Il documento chiarisce che liberalizzazione non significa necessariamente privatizzazione, ma un mercato liberalizzato dominato da imprese private può essere considerato privatizzato. Questo aspetto rappresenta uno degli obiettivi principali dell'analisi.

Il documento fa riferimento al Libro Bianco sulla politica dei trasporti del 1992, evidenziando i lenti progressi verso la realizzazione di una Politica Comune dei Trasporti (CTP), soprattutto considerando l'importanza del settore per l'economia comunitaria. Il testo sottolinea il paradosso esistente nei primi anni Novanta: da un lato, la crisi del settore dei trasporti; dall'altro, la sua importanza strategica per l'economia europea. Fino agli anni Novanta, il Consiglio non era stato in grado di dare seguito alle proposte riformatrici della Commissione. Il ritardo nell'azione politica è stato un fattore chiave che ha contribuito alla situazione di crisi del settore. L'importanza del settore dei trasporti per l'economia dell'Unione Europea è ribadita, evidenziando la necessità di interventi riformatori per garantire maggiore efficienza ed integrazione. Questo aspetto è fondamentale per comprendere il contesto in cui si inserisce la successiva analisi del trasporto ferroviario.

La rapida crescita economica degli anni Settanta e la diffusione delle automobili hanno portato a un rapido sviluppo del trasporto su gomma, favorito da massicci investimenti in infrastrutture stradali. Questo ha creato un significativo squilibrio modale, danneggiando il settore ferroviario intrappolato in un circolo vizioso: bassa domanda, pochi investimenti e scarsa modernizzazione. La crescita del trasporto su gomma ha avuto un alto costo in termini di impatto ambientale; nel periodo 1970-1990, il trasporto su gomma era responsabile del 79,7% delle emissioni di CO2 del settore trasporti, a fronte del 3,9% del trasporto ferroviario. Questo squilibrio ha evidenziato la necessità di una politica adeguata per affrontare i problemi ambientali e di salute pubblica legati al crescente traffico stradale (il volume di traffico di auto private e veicoli per il trasporto merci raddoppiò, con una crescita media annua del 3,7%). Questo squilibrio modale rappresenta un problema chiave che ha richiesto interventi normativi e di politica pubblica.

Gli obiettivi della politica dei trasporti si inseriscono nel più ampio obiettivo di creare un mercato unico, stimolando impresa, competizione e commercio. L'integrazione ed efficienza del settore dei trasporti sono considerate essenziali per il mercato interno, come riaffermato nel preambolo della direttiva 91/440/CE, principale intervento di riforma europea del settore ferroviario. Gli Stati membri devono garantire una sana struttura finanziaria per le imprese ferroviarie pubbliche esistenti. L'apertura alla concorrenza mira a stimolare l'efficienza del mercato e dell'operatore storico (incumbent), migliorando l'offerta del servizio. La riforma mira anche a riequilibrare il trasporto su ferro e su gomma, riducendo l'impatto ambientale. In sintesi, il macro-obiettivo è la creazione di un efficiente mercato ferroviario europeo, con libera circolazione delle imprese ferroviarie nazionali. Il documento evidenzia l'importanza di questi obiettivi nella prospettiva di una politica di liberalizzazione più ampia.

La riforma del trasporto ferroviario regionale in Italia, basata su un modello di decentramento e regionalizzazione, si è rivelata un fallimento. L'obiettivo di aumentare l'efficienza del servizio e responsabilizzare le regioni è rimasto una dichiarazione di intenti. Il tentativo di alleggerire il peso del servizio sulle casse pubbliche, assegnando le risorse in base alle performance delle regioni, è stato vanificato dalla gestione del Ministero dei Trasporti, che ha continuato ad assegnare le risorse secondo criteri storici, senza considerare le performance effettive. Il decentramento delle competenze di pianificazione e programmazione alle regioni non è stato efficace, in quanto le regioni non hanno adottato piani pluriennali e hanno dimostrato di mancare delle competenze necessarie per gestire il trasporto pubblico locale. Questo fallimento ha accentuato il declino del trasporto ferroviario regionale, con una quota modale sempre più ridotta. L'assenza di una reale implementazione del decentramento ha impedito di raggiungere gli obiettivi di efficienza e responsabilizzazione previsti dalla riforma.

Il documento evidenzia la presenza di conflitti di interesse nella gestione del trasporto ferroviario regionale. La possibilità per le regioni di affidare direttamente i servizi a Trenitalia, o ad altre società pubbliche, senza ricorrere a procedure concorsuali, crea disparità di trattamento e compromette la concorrenza. La presenza di società partecipate dalle regioni stesse o da altri enti pubblici nelle gare di appalto alimenta sospetti di favoritismi e di conseguente raggiungimento di un equilibrio di mercato inefficiente. Inoltre, le regioni non sono incentivate a controllare l'attività delle imprese ferroviarie né dispongono degli strumenti necessari per farlo. Si evidenzia come le regioni siano cadute nella “trappola del controllore”, in cui le inefficienze sono a carico degli utenti, a causa dell'omertà e dell'incapacità delle regioni e dell'opportunismo di Trenitalia e delle altre società partecipate. La posizione dominante di Trenitalia, appartenente allo stesso gruppo del gestore della rete, limita la capacità contrattuale delle regioni.

La commistione di interessi tra il gestore della rete (RFI) e il gestore del servizio (spesso Trenitalia) deve essere affrontata alla radice. La convinzione che la concorrenza possa essere raggiunta solo attraverso i diritti di accesso è errata. Per garantire un ruolo pro-concorrenziale di RFI in un mercato liberalizzato, non basta imporre obblighi e separazioni formali, facilmente eludibili. È necessario costruire un sistema di incentivi e disincentivi che spinga RFI a comportamenti non esclusivi e non discriminatori per convenienza economica, non solo per obbligo di legge. L'idea del “nudge”, che preferisce strumenti non coercitivi per influenzare le condotte degli operatori, viene proposta come possibile soluzione, anche se permangono dubbi sulla sua applicabilità al mercato ferroviario. L'efficacia di questo approccio risiede nel creare incentivi economici alla concorrenza, piuttosto che limitarsi all'imposizione di regole spesso eludibili.

L'obiettivo principale della politica di affidamento dei servizi di trasporto regionale è quello di incentivare il superamento degli assetti monopolistici e introdurre regole di concorrenza. Il disegno iniziale prevedeva l'obbligo per le regioni di affidare i servizi mediante gara, anticipando l'Unione Europea nell'introduzione di forme obbligatorie di concorrenza per il mercato. Tuttavia, nonostante questa lungimiranza, il termine per il ricorso obbligatorio alla gara è stato prorogato più volte e poi completamente rimosso, compromettendo l'obiettivo iniziale di liberalizzazione. Questo evidenzia una incoerenza nella policy pubblica, che ha visto fluttuare nel tempo la centralità della gara obbligatoria come strumento di liberalizzazione. L'analisi si concentra sulla discrepanza tra l'obiettivo iniziale di liberalizzazione e la sua effettiva implementazione, mettendo in luce il ruolo delle continue proroghe e, in definitiva, della rimozione dell'obbligo di gara.

La volatilità della variabile 'gara obbligatoria' solleva dubbi sull'effettiva esistenza di una coerente politica di liberalizzazione. L'abbandono dell'obbligo di gara, elemento cardine della riforma iniziale, ha portato a un'evoluzione della policy, che pur rimanendo nel settore del trasporto ferroviario regionale, non è più strettamente una politica di liberalizzazione. Il concetto di 'policy ad intermittenza' viene introdotto per descrivere questa situazione, in cui la coerenza degli strumenti rispetto all'obiettivo fluttua nel tempo. Nonostante gli ostacoli incontrati, il documento suggerisce che la spinta verso un mercato concorrenziale non è completamente scomparsa, indicando la possibile esistenza di una continua tensione verso la liberalizzazione, pur con un'applicazione non lineare nel tempo. Le continue modifiche legislative, spesso attuate attraverso decreti legge, hanno ritardato gli effetti della competizione, senza modificare strutturalmente la policy.

L'analisi esamina il binomio 'contratto a catalogo-trasferimenti ad personam', evidenziando due problemi principali: la compatibilità con la normativa europea sugli aiuti di Stato e l'impatto sull'ammontare dei sussidi. Un trasferimento di risorse pubbliche a un beneficiario selezionato, che distorce la concorrenza e influenza il commercio tra Stati membri, ricade nella categoria degli aiuti di Stato. Il caso di trasferimenti condizionati alla stipula di contratti con Trenitalia è analizzato come esempio di distorsione della concorrenza, in quanto disincentiva le gare d'appalto, obbligatorio secondo la normativa vigente. L'intervento del decreto 'anticrisi', che legava il finanziamento regionale ai contratti con Trenitalia, è visto come un esempio di azione legislativa che ha favorito l'incumbent e ostacolato la concorrenza. L'analisi approfondisce la potenziale incompatibilità di queste soluzioni con le normative europee.

Un ulteriore problema è rappresentato dalla possibilità per il regolatore di limitare la concorrenza negando le fermate agli operatori che compromettono l'equilibrio economico dell'impresa di servizio pubblico. Questo principio, pur previsto nella direttiva europea per il trasporto internazionale passeggeri, nella sua applicazione in Italia sembra escludere la logica della compensazione economica da parte di nuovi entranti per mitigare il potenziale squilibrio economico dell'incumbent. Il documento mette in evidenza l'incoerenza di questa norma, che inibisce l'ingresso di operatori privati anche in presenza di servizi appetibili per il mercato e non sussidiati. Si solleva il dubbio su chi benefica di questa situazione, evidenziando potenziali conflitti di interesse e l'aspetto della possibile ‘cattura del regolatore’ da parte dell'incumbent. L'analisi si concentra sulle incongruenze normative e sulla logica distorta che maschera la tutela degli interessi dell'incumbent come lesione dell'equilibrio economico del servizio pubblico.

Il documento identifica il materiale rotabile come un significativo ostacolo alla liberalizzazione del mercato ferroviario. La scarsa disponibilità di materiale rotabile sul mercato, unita alla sua elevata costo di acquisizione e ai lunghi tempi di consegna (circa quattro anni), crea un netto svantaggio competitivo per i nuovi operatori rispetto all'incumbent, che generalmente possiede già un vasto parco rotabile. L'assenza di un mercato secondario dell'usato aggrava la situazione, rendendo difficile per i nuovi entranti competere con l'operatore storico. Questo problema limita l'effettiva apertura del mercato, nonostante le normative che prevedono un'apertura legale alla concorrenza. L'analisi evidenzia come la difficoltà di reperire il materiale rotabile nel breve termine previsto dai bandi di gara abbia favorito l'incumbent, che ha vinto la maggior parte delle gare bandite dalle regioni.

Il documento confronta la situazione italiana con i modelli svedese e inglese, entrambi caratterizzati da un mercato del materiale rotabile separato dalla gestione dei servizi di trasporto e dall'infrastruttura. In Svezia e nel Regno Unito esistono società (ROSCO) che forniscono materiale rotabile ai nuovi operatori, garantendo un accesso più equo al mercato. L'esperienza inglese, in particolare, mostra come un passaggio repentino da un mercato monopolistico a uno liberalizzato possa generare problemi, soprattutto in assenza di una adeguata regolamentazione del mercato del materiale rotabile. Nel Regno Unito, l'elevata concentrazione del materiale rotabile in poche grandi ROSCO e l'assenza di nuovi entranti hanno portato a un aumento delle tariffe, evidenziando l'importanza della regolazione settoriale per evitare la concentrazione del potere e garantire la competitività del mercato. L'analisi mette in evidenza la necessità di un mercato del materiale rotabile più efficiente per garantire una vera liberalizzazione.

Il documento propone la creazione di una ROSCO (Rolling Stock Operating Company) in Italia per risolvere il problema della disponibilità del materiale rotabile. Vengono illustrate diverse opzioni: una singola ROSCO pubblica o privata (che, pur essendo un monopolio, potrebbe garantire investimenti e accesso equo se adeguatamente regolata), o più ROSCO private in competizione tra loro (soluzione più complessa, che richiede una attenta regolamentazione per evitare posizioni dominanti). Un'ulteriore alternativa potrebbe essere una separazione parziale del materiale rotabile da Trenitalia, creando una pluralità di soggetti concessionari. Il documento suggerisce l'opportunità di adattare il modello britannico al contesto italiano, creando una società con partecipazione di soci finanziari (come la Cassa Depositi e Prestiti) e soci industriali (Ferrovie dello Stato), con quote di partecipazione e regole di governance definite. Questa società potrebbe fungere da centrale unica di acquisto, con potenziali spillover positivi per l'intero comparto industriale ferroviario.

Come soluzione per il periodo transitorio, prima della costituzione di una ROSCO, si suggerisce l'inserimento di clausole contrattuali nei contratti di servizio che prevedano il trasferimento del materiale rotabile dall'incumbent al nuovo aggiudicatario al termine del contratto. Tuttavia, la gestione di queste locazioni dovrebbe essere affidata a una società ad hoc, per evitare il rischio di prezzi eccessivi imposti da Trenitalia, creando un monopolio bilaterale. La regolamentazione dovrebbe intervenire per definire anche il prezzo di locazione, evitando asimmetrie a favore del locatore. Il documento menziona anche la 'maledizione del vincitore', ovvero il rischio per le imprese di presentare offerte troppo competitive, senza avere informazioni sufficienti sulla struttura dei costi e dei ricavi. Per mitigare questo rischio, e favorire la partecipazione di più operatori alle gare, si propone l'utilizzo di strumenti di regolazione asimmetrica, compensando il gap informativo tra incumbent e new entrants.

Un'importante criticità nel processo di liberalizzazione del mercato ferroviario è rappresentata dall'asimmetria informativa tra l'incumbent (Trenitalia) e i potenziali nuovi entranti. L'incumbent, grazie alla sua esperienza e alla sua posizione dominante sul mercato, possiede un bagaglio informativo molto più ampio rispetto ai nuovi operatori, soprattutto per quanto riguarda la struttura dei costi e dei ricavi del servizio. Questa disparità di informazioni espone i nuovi entranti al rischio della 'maledizione del vincitore', ovvero la possibilità di presentare un'offerta eccessivamente competitiva, basata su una sottostima dei costi o una sovrastima dei ricavi, generando perdite dopo l'aggiudicazione del servizio. La mancanza di trasparenza e l'accesso limitato alle informazioni cruciali per una corretta valutazione dell'offerta rappresentano un ostacolo significativo all'effettiva concorrenza e all'ingresso di nuovi player nel mercato.

Per mitigare l'asimmetria informativa e il rischio di 'maledizione del vincitore', il documento propone l'utilizzo di strumenti di regolazione asimmetrica. Questi strumenti mirano a creare un ambiente più equo per i nuovi entranti, compensando il vantaggio informativo dell'incumbent. Tra gli strumenti proposti vi sono: obblighi asimmetrici di trasparenza e informazione da parte dell'incumbent (ad esempio, la pubblicazione dettagliata dei costi), obblighi di orientamento dell'offerta dell'incumbent ai costi reali dei propri servizi, ed obblighi di negoziare o contrarre accordi con altri operatori. L'obiettivo è quello di rendere più prevedibile e trasparente la struttura dei costi, permettendo ai nuovi operatori di formulare offerte più realistiche e competitive, riducendo il rischio di perdite e promuovendo un mercato più dinamico e concorrenziale. L'applicazione di questi strumenti richiede un attento bilanciamento tra la necessità di promuovere la concorrenza e il rischio di creare eccessive restrizioni all'operatore dominante.

L'analisi evidenzia come la legislazione imponga ai nuovi operatori un costo certo e significativo, quello del personale, che non può essere inferiore a quello dell'incumbent. Questo, soprattutto considerando il costo del personale di Trenitalia, società pubblica con un passato di clientelismo e continui ampliamenti di organico, crea un ulteriore svantaggio per i nuovi operatori privati che devono operare con criteri di economicità e di efficienza. La facoltatività della gara, lasciata alla discrezionalità delle regioni, crea un ulteriore elemento di incertezza e di potenziale distorsione della concorrenza. Alcune regioni potrebbero scegliere di non utilizzare procedure concorsuali, favorendo l'incumbent o mettendo a disposizione dell'aggiudicatario il materiale rotabile, rendendo la partecipazione di nuovi operatori ancora più difficile. Il documento sottolinea la necessità di affrontare queste problematiche per creare un mercato realmente competitivo.

Il documento sottolinea la necessità di adottare un approccio di regolazione asimmetrica per compensare il divario informativo tra l'incumbent (Trenitalia) e i nuovi operatori. L'asimmetria informativa, legata alla maggiore conoscenza da parte dell'incumbent della struttura dei costi e dei ricavi del servizio, espone i nuovi entranti al rischio della 'maledizione del vincitore'. Per contrastare questo, si propongono strumenti che garantiscano maggiore trasparenza e informazione, obbligando Trenitalia a pubblicare dati sui costi e ad allineare la propria offerta alla reale struttura dei costi. Inoltre, si suggerisce di limitare la quota di mercato detenibile dall'incumbent, per consentire l'ingresso di nuovi operatori e promuovere una maggiore competizione. L'obiettivo è creare un mercato più equo e competitivo, riducendo il vantaggio informativo dell'incumbent e incentivando la partecipazione di nuovi player.

L'analisi evidenzia gli effetti negativi derivanti dal disordine normativo e dall'incertezza delle regole, che danneggiano l'assetto concorrenziale del mercato. La protezione dell'incumbent, mascherata come tutela dell'equilibrio economico dell'operatore di servizio pubblico, compromette la possibilità di ingresso di nuovi operatori e limita l'offerta di servizi migliori per l'utente. Il documento critica la situazione in cui la tutela dell'incumbent prevale sull'obiettivo di migliorare l'efficienza e la qualità del servizio pubblico. L'esempio del caso Arenaways serve a illustrare come una maggiore trasparenza e un'applicazione coerente delle normative avrebbero permesso un esito diverso, favorendo l'ingresso di nuovi operatori e il miglioramento del servizio. Si sottolinea la necessità di interventi strutturali, oltre che di una maggiore coerenza normativa, per promuovere la concorrenza effettiva.

Per prospettare una reale liberalizzazione del trasporto ferroviario regionale, il documento indica tre interventi urgenti. Il primo è l'ampliamento del denominatore comune tra la politica nazionale e quella europea, creando un livello di parità tra i diversi Stati membri. Norme omogenee ridurrebbero i costi informativi per l'ingresso di nuovi operatori e consentirebbero una concorrenza sia internazionale che interna. In questo senso, si sottolinea l'importanza dell'interoperabilità delle infrastrutture e di un quadro normativo uniforme che garantisca un 'level playing field'. Il secondo intervento fondamentale è l'obbligatorietà della gara, che dovrebbe essere sposata dal legislatore europeo per garantire maggiore trasparenza e competizione. L'omogeneizzazione del quadro normativo pro-concorrenziale dovrebbe essere imposta a tutti gli Stati membri, superando le attuali criticità e favorire l'entrata di nuovi operatori nel mercato.